Pueblos indígenas y arquitectura estatal

En los últimos meses, tomó relevancia en el debate público la referencia a la presencia indígena en nuestro país. Si hay algo claro que se puso en evidencia tras los trágicos desenlaces de las muertes de los jóvenes Santiago Maldonado y Rafael Nahuel, es el poco conocimiento que hay en la sociedad de la realidad indígena.
Según el último Censo Nacional de 2010, en el país habitan más de 30 pueblos indígenas: Mapuche, Qom, Guaraní, Diaguita, Kolla, Quechua, Wichí, Comechingón, Huarpe, Tehuelche, Moqoit, Pampa, Aymara, Ava Guaraní, Rankulche, Charrúa, Atacama, Mbya Guaraní, Omaguaca, Pilagá, Tonocoté, Lule, Tupí Guaraní, Querandí, Chané, Sanavirón, Ona, Chorote, Maimará, Chulupi, Vilela y Tapiete, entre otros, que representan el 2,38% de la población argentina. Sin embargo, en este porcentaje no se contempla a los nativos que no viven dentro de las comunidades que, sumándolos, alcanzarían los 2 millones, es decir, el 5% de la población distribuidos en la extensión del territorio argentino. Cada uno de estos pueblos expresa distintas formas de organización comunitaria en torno a cosmovisiones, creencias, valores y ritos propios; con sus procesos de toma de decisiones; una forma de producción; una lengua y cultura; con un concepto propio de la autoridad, de legitimidad, del tiempo y de lo sagrado. Por lo tanto, si bien entre ellos se asemejan en algunos aspectos, presentan diferencias importantes que deben ser tenidas en cuenta para no cometer el error de simplificar y darles a todos un trato uniforme u homogéneo.
En 1985, para solucionar los problemas territoriales, el Congreso de la Nación sancionó la Ley 23.302 que declaró de interés nacional la atención y apoyo a los aborígenes y creó el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI). En 1992, el Congreso aprobó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo en cuyo art. 14, establece que “1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. (…) 2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión. 3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados”. Con la reforma de la Constitución en 1994, se incorporó también entre las atribuciones del Congreso: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones” (Art. 75 inc. 17).
De este modo, el Estado argentino, al reconocer la pre-existencia de los pueblos indígenas con su propia identidad y cosmovisión dentro del Estado nacional, asumió la responsabilidad de garantizar sus derechos, especialmente sus derechos colectivos, entre ellos la cuestión del territorio. Conforme a esto, en 2006 el Congreso sancionó la Ley de Emergencia Territorial (26.160) que establece la suspensión de los desalojos de Comunidades Indígenas, ordena – bajo la dirección del INAI– el relevamiento para delimitar sus territorios en uso y destina un fondo para realizar el relevamiento técnico jurídico catastral, los labores profesionales y los programas de regularización dominial, para lo cual es necesario a su vez el avance del reconocimiento de la propiedad comunitaria indígena. Esta ley de emergencia, prevista sólo para cuatro años, se prorrogó tres veces, en 2009, en 2013 y la última en noviembre de 2017, y al momento no se logró completar ni el 50% del relevamiento de los territorios de las comunidades indígenas identificadas.
Al momento de diseñar el organigrama de la administración pública, los gobiernos se encuentran con el desafío de determinar qué dependencia estatal tendrá competencia de los asuntos indígenas, lo cual va más allá de la cuestión del territorio. Dicha decisión es expresión de un abordaje teorético/conceptual previo, muchas veces tácito, de la temática específica. Así, por ejemplo, a nivel del Gobierno nacional, el INAI, como órgano descentralizado cuyo fin principal inicialmente fue abordar la cuestión territorial, estuvo comprendido dentro del ámbito del entonces Ministerio de Salud y Acción Social. Por un breve período de tiempo, 2002-2003, el INAI estuvo bajo competencia del Ministerio de Justicia. En 2004, regresó a la órbita de la Secretaria de Políticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio de Desarrollo Social. Y en 2016 fue transferido al ámbito de competencia de la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Sin embargo, “lo indígena” abarca múltiples dimensiones de la realidad que involucra a distintos organismos estatales: al Ministerio de Educación, para garantizar una educación bilingüe e intercultural; al de Producción y Ambiente, por los sistemas agrícolas de producción indígena y para la protección del ecosistema; a Cultura, por la preservación de sus tradiciones; a Cultos, por expresar un sistema de creencias, entre otros. De allí se advierte la necesidad de desarrollar un abordaje integral, intercultural y una real y efectiva articulación inter-sectorial.
El Gobierno se encuentra ante el desafío de decidir cómo abordar la realidad indígena desde políticas públicas y buenas prácticas de gestión y articulación que respondan a las obligaciones jurídicas asumidas, a la efectiva concreción de derechos de los pueblos indígenas, y a la instrumentación de mecanismos participativos de consulta y decisión que involucren a referentes indígenas. Este desafío se complejiza aún más cuando se trata de coordinar políticas entre municipios, provincias y el Gobierno nacional. Para esto es también necesario contar con autoridades, funcionarios, asesores no sólo especializados en la materia, sino también con una mirada integral e intercultural de la realidad indígena; no sólo capacitados en negociación o resolución de conflictos, sino también capaces de desarrollar procesos de facilitación de diálogos públicos cuyos acuerdos, sostenidos por una voluntad política sincera, sean el punto de partida de prácticas participativas a las que se acudan no sólo en la urgencia del conflicto, sino para cooperar a favor del desarrollo humano y sustentable de las comunidades indígenas.

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