Limitaciones y fortalezas de los países pequeños en la escena internacional

A raíz de mi investigación académica en curso sobre la mayor de las Antillas, se me sugirió incluir un capítulo referido a las limitaciones que enfrentan los países pequeños para su desarrollo. Aunque por superficie, población y rol en su ámbito de influencia es controvertible considerar dicha isla entre los llamados small states, asumí la sugerencia como un desafío intelectual. Por razones de espacio este aporte para CRITERIO es una muy breve aproximación a ese capítulo en preparación y cito poca bibliografía.

Desde hace décadas, la literatura sobre países pequeños no se pone de acuerdo en la definición de los mismos (small states, en inglés) ni en los criterios que determinan dicha condición. El primer texto consultado, un clásico, es de Paul Sutton: The Concept of Small States in the International Political Economy (2011). Según este autor, las primeras aproximaciones al tema se inician con el manual de procedimientos de la Asociación de Economía Internacional de 1957, focalizado en las consecuencias del tamaño económico de los países. Allí se incluye un estudio comparativo de Simon Kuznets que define como pequeños a los que tienen una población inferior a los 10 millones; por lo tanto, es una definición determinada por la población (S. Kuznets, 1960, Economic growth of small nations. En E. A. G. Robinson, The economic consequences of the size of nations, Proceedings of a conference held by the international economic associations, Toronto, MacMillan).
Con el tiempo los intentos de definición valoraron otras variables como la superficie y el PIB. Serían pequeños los que tienen menos de 5 millones de habitantes, o menos de un millón con un PIB de dos mil millones de dólares y superficies de entre 16.000 y 32.000 km2. Y se consideraban microestados a los que tuvieran 400.000 habitantes o menos, una superficie arable de por lo menos 2.500 km2 y un PIB de 500 millones de dólares. Pero la dificultad para hallar una definición standard de países pequeños permanece y las fortalezas económicas de algunos microestados como Singapur, que tiene 697 km2, 5,5 millones de habitantes y es el séptimo PIB per capita del mundo, rompe todos los esquemas.
Luego se sumaron otras características al debate motorizadas por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) desde 1972: la condición de países en desarrollo sin acceso al mar y los insulares. Entre estos últimos cobraron relevancia como categoría específica los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo o SIDS. Este concepto tenía la ventaja de ser más específico para los pequeños países porque las islas grandes habían sido incluidas en trabajos anteriores. Pero un documento de la UNCTAD de 1983 no resolvía cuál sería el factor que determinaría los problemas propios de los países isleños en desarrollo, si la pequeñez o la insularidad.
Por su parte, según Sutton, la Secretaría del Commonwealth británico, en un trabajo de 1996, procuraba evitar esta confusión al elaborar una lista que especificaba particularidades económicas de estos países, tales como especialización de productos, mercados, grados de apertura, costos elevados de servicios gubernamentales per capita y vulnerabilidad ante desastres naturales. Pero no ofrecía ninguna definición explícita de small state, mientras se continuaba discutiendo el volumen de población.
En 1995 se publicó un trabajo de la UNCTAD liderado y preparado por Lino Briguglio, Director del Instituto de Islas y Estados Pequeños de la Universidad de Malta, que fue revisado en 2003. Briguglio elaboró un Índice de Vulnerabilidad para los SIDS que le daba una dimensión cuantitativa y otra cualitativa al asunto. Según Briguglio, los SIDS merecen especial atención, lo que ya reconocía el Programa de Acción para SIDS adoptado en una conferencia de las Naciones Unidas celebrada en Barbados en 1994. Esa atención especial se basa en la situación única de los SIDS en términos de sus vulnerabilidades y tomaba nota de los enfoques políticos especiales que requerían para resolver adecuadamente los problemas inherentes al desarrollo sustentable de esos países. Sutton enumera vulnerabilidades económicas, ambientales, sociales, comerciales, de cambio climático y de desastres naturales.
Pero, según Briguglio, así como los pequeños estados insulares en desarrollo poseen vulnerabilidades, también pueden adquirir capacidad de resistencia (resilience), de sobreponerse a la vulnerabilidad. Aquí radica el leitmotiv de este artículo, no sólo válido para los SIDS. El economista maltés señala lo siguiente (el destacado es mío):
“Debe subrayarse que la alta vulnerabilidad de los SIDS producidos en el índice de vulnerabilidad no significa que deban ser complacientes ni que deben dejar de tratar cómo mitigar los efectos de sus vulnerabilidades. El informe de la Comisión de la Secretaría de las Naciones Unidas, relativo a los países insulares en desarrollo, enumera una serie de opciones de política disponibles para los SIDS en este sentido. Estos incluyen: una mayor flexibilidad en la capacidad de los países de soportar los choques externos; una mejor capacidad de competir, a través de nichos de exportación, especialización flexible, espíritu empresarial y desregulación económica; cambios institucionales para capacitación; cooperación técnica regional para reducir los costos por unidad, que tienden a ser altos en un Estado pequeño. Las recomendaciones adicionales, relacionadas con la vulnerabilidad, están incluidos en la AGENDA 21 e incluyen el desarrollo de técnicas de gestión adecuadas para las características especiales de las islas pequeñas; la asunción de reformas institucionales apropiadas, esenciales para la aplicación efectiva del desarrollo sostenible y la promoción de una tecnología ambientalmente sostenible” (1995, Small Island Developing States and Their Economic Vulnerabilities, World Development).
Dicho de otra manera, Briguglio llamaba a estos Estados a ayudarse a sí mismos, una admonición que se corresponde con la llamada “paradoja de Singapur”, citada por este autor, que se da cuando la economía inherentemente vulnerable de un país pequeño administra esa vulnerabilidad mediante la adopción soberana de políticas de desarrollo que mitiguen sus efectos.
Es decir que no todos los problemas ni las desgracias que afectan a un país responden a causas externas y muchas veces las soluciones debe buscarlas el hombre de Estado con fuertes golpes de timón, no siempre inocuos. Pero cuando el bien común y la visión de largo plazo se imponen sobre meras consideraciones de poder, la historia podrá absolver al decisor político obligado a imponer un dolor inicial si se halla empeñado en curar heridas profundas. Vietnam es un claro ejemplo de ello. Aunque no se trate estrictamente de un país pequeño –tampoco es grande en comparación con los colosos asiáticos que lo rodean en población, superficie o PIB–, en 1986 dio un golpe de timón con el Doi Moi (renovación). Sin abandonar su sistema político, reestructuró su sistema económico con la economía de mercado orientada al socialismo. Legalizó e incentivó la creación de empresas con régimen de libre mercado, abandonó el énfasis en la colectivización de los recursos industriales y agrícolas y estableció relaciones diplomáticas con los Estados Unidos y Japón durante la década de 1990. Treinta y un años después, a pesar de sus problemas, Vietnam pasó de ser una sociedad rural y pobre, donde había hambre, a un país de ingresos medios y miembro de la Organización Mundial del Comercio.
Otros enfoques fueron enriqueciendo el debate. Franz von Däniken se preguntaba, en 1998, cuándo un Estado puede ser catalogado como grande o pequeño, y afirmaba que no hay indicadores estrictos que respondan la pregunta. Pero sostiene que la posición internacional de un país, su reputación y grado de influencia, dependen de varios factores, además del geográfico. Esos factores son, por ejemplo, la fortaleza y competitividad económicas, la posición estratégica, el potencial militar, la reputación cultural, la influencia de sus líderes y la excelencia en ciencias y tecnología. Sobre todo importan: a) la habilidad para integrarse a las instituciones internacionales, renunciando a parte de su soberanía si con ello logra más influencia en las instituciones internacionales, y b) su determinación para crear las instituciones necesarias para desarrollar fortalezas en economía, cultura, ciencias y tecnología. (Franz von Däniken, 1998, “Is the Notion of Small States still Relevant?” en Small States Inside and Outside the European Union, Kluwer Academic Publishers, The Netherlands).
Heiner Hänggi recogía en 1998 los criterios mencionados hasta aquí y agregaba que los países pequeños pueden tener entre uno y 20 millones de habitantes, pero aportaba otros enfoques, como la dependencia de un Estado más grande o su falta de autosuficiencia, y una dimensión psicológica para explicar por qué un país pequeño se percibe como tal. Por esto último incluye a Suiza, aunque tenga una población de más de 8 millones. Este autor también agrega una perspectiva relacional con una constelación de poder específica, que suscribo, y que incluye su capacidad para hacer sentir su presencia e influencia en decisiones internacionales. (Heiner Hänggi, Small State as a Third State: Switzerland and Asia-Europe Interregionalism, Institut für Politikwissenschaft, Hochschule St. Gallen, 1998).
Como conclusión fundamental creo que el énfasis de Briguglio en la capacidad de resistencia a las vulnerabilidades, las consideraciones de von Däniken sobre la habilidad y la determinación para el cambio y el ejemplo de Vietnam –aun cuando sea controvertido catalogarlo como país pequeño–, muestran que las limitaciones propias de ciertos países pueden resultar equilibradas o aún vencidas por las fortalezas de sus hombres de Estado, cuando éstos se hallan más comprometidos con la superación de las condiciones coyunturales que con las meras conveniencias del poder.