Editoriales

Defensa Nacional: cuestión abierta

Entre las cuestiones debatidas en el período previo a las elecciones de 1983 figuraban en lugar destacado: la organización y renovación interna de los partidos políticos y su forma de representación, particularmente en el peronismo, dado su carácter de fuerza política preponderante; la reinserción de la Argentina en el contexto internacional; la definición de un proyecto de economía que garantizara el crecimiento sostenido con incorporación de mano de obra al mercado laboral; y, finalmente, la cuestión militar. En cada una de esas áreas, las vicisitudes sufridas durante los casi veinticinco años transcurridos revelan la profundidad de la crisis argentina y la magnitud del esfuerzo requerido para intentar resolverlas y afirmar la búsqueda del horizonte democrático.

 

En 1983 era claro que la cuestión militar suponía asimilar las secuelas del gobierno del Proceso tanto en lo referido a la metodología de represión interna como a la guerra en el Atlántico sur. Y también el marco que esa experiencia planteaba: la superación de la arrogancia corporativa, la aceptación y sumisión al poder político legítimo, la recuperación del profesionalismo en el contexto de un concepto de defensa actualizado y la reconciliación con la sociedad civil a la cual las Fuerzas Armadas deben servir y no mandar. La cuestión militar abarcaba, pues, tanto las relaciones internacionales cuanto la seguridad interna.

 

La revisión del terrorismo de Estado protagonizado por las Fuerzas Armadas enturbia la adecuada discusión acerca de la política de defensa. El juicio a los integrantes de las Juntas militares que culminó con su condena no cerró el tema, como era voluntad del presidente Raúl Alfonsín. El posible enjuiciamiento a los mandos inferiores llevó a la rebelión “carapintada” de Semana Santa en 1987. Las leyes de obediencia debida y de punto final buscaron entonces acotar el alcance temporal y jerárquico de dichos juicios, dejados sin efecto por recientes fallos de la Corte Suprema. Luego llegaron los indultos del presidente Carlos Menem, también hoy sujetos a cuestionamiento judicial; la expresión pública por parte de los jefes de las tres fuerzas de un mea culpa institucional por lo actuado durante los “años de plomo”; y más allá de expresiones muy limitadas y de escaso eco en la ciudadanía, la aparente desaparición de la arrogancia corporativa y de la pretensión de condicionar las decisiones del poder político.

 

1988, 1992, 2006

 

Paralelamente al juicio sobre el pasado, era y es necesaria una política de defensa adecuada a los nuevos tiempos. Con ese objetivo, en abril de 1988 el Congreso sancionó, con amplio acuerdo, la ley 23.554 que fija las bases jurídicas y funcionales para el ejercicio de la llamada Defensa Nacional. En enero de 1992 fue complementada por la ley 25.049 de Seguridad Interior.

 

Durante el gobierno de Carlos Menem se dio favorable impulso a la participación de las Fuerzas Armadas en misiones de paz en el exterior, que hoy continúa, entre otras intervenciones, en Bosnia, Chipre y Haití. Pero simultáneamente se fueron desmantelando no sólo viejas estructuras de poder sino la misma capacidad operativa de las Fuerzas Armadas. Un presupuesto militar cada vez más exiguo hizo que ya desde 2003 éstas se encontraran sin equipamiento adecuado, sin reservas de personal ni capacidad de movilización, con muy limitada participación en poquísimas empresas nacionales vinculadas a la industria militar, con bajos salarios y, salvo los liceos militares, con escasa inserción en otras actividades compartidas con la sociedad civil.

 

Quedaba pendiente la reglamentación de la ley 23.554 de Defensa Nacional, o acaso su actualización, teniendo en cuenta los cambios sustanciales del panorama geopolítico mundial y regional desde 1989. La actualización hubiera sido una buena oportunidad para definir una política de Estado plural, para usar el término mencionado por el presidente Néstor Kirchner pocas semanas atrás. Y en un gesto que desaprovecha la oportunidad de integración necesaria en estos tiempos, el Poder Ejecutivo reglamentó la ley mediante el decreto 727/2006, que parece guiado por una perspectiva cuanto menos parcial.

 

Seguridad interior y defensa exterior

 

Si bien el proyecto original, nacido de la penosa experiencia de los gobiernos militares, fue plantear una neta distinción entre las nociones de seguridad interior y defensa exterior, el decreto resultante diluye el objetivo inicial y, en cambio, acentúa definiciones que parecen atender más a la defensa del poder político contra eventuales desbordes castrenses que a la defensa de la nación contra agresiones que se buscaría controlar.

 

En efecto, cuando el decreto afirma que “el sistema de defensa debe orientarse estructural y organizativamente hacia la conjuración de situaciones de agresión externa perpetradas por fuerzas armadas de otro Estado,… dejando fuera de la órbita del mismo… todas aquellas concepciones que procuran extender y/o ampliar la utilización del instrumento militar hacia funciones totalmente ajenas a la defensa, usualmente conocidas bajo la denominación nuevas amenazas” autolimita prematura e innecesariamente la autonomía del poder político, porque excluye posibles agresiones provenientes de actores externos no estatales, que excedan la capacidad de los agentes previstos por las leyes de Seguridad Interior y de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, actualmente vigentes. Asimismo, deja en posición riesgosamente indefinida las funciones de inteligencia exterior sobre amenazas no estatales –hasta ahora a cargo de las Fuerzas Armadas–, que pasarían a la órbita de otras “agencias del Estado organizadas y preparadas a tal efecto”. La vaguedad de esta asignación en una función tan sensible tendería a debilitar antes que a fortalecer las tareas de prevención e inteligencia en un país que ha sufrido en los últimos quince años dos atentados de extrema gravedad y relevancia internacional. En este sentido debe diferenciarse claramente la persecución ideológica de los que habitan el territorio, de la necesaria función de inteligencia exterior.

 

La formulación escogida es tan taxativa que impide al poder político atender situaciones como las surgidas después de la firma de la Carta de las Naciones Unidas, y que el Consejo de Seguridad ha debido resolver en los últimos años. Sobre el particular, es interesante observar que de los más de veinte conflictos violentos actualmente reconocidos en el mundo sólo tres de ellos enfrentan a Estados. El resto, en su mayoría, son también de enemigos externos pero que tercerizan su intervención con organizaciones subestatales y con aliados internos que sostienen el conflicto. El decreto no solamente ignora fenómenos como el terrorismo internacional o el poder trasnacional del narcotráfico, sino que se retrotrae a épocas anteriores a la caída del muro de Berlín, época en que fue dictada la ley que tardíamente se reglamenta.

 

No se advierte si se tuvieron en cuenta determinados procesos de cambio, algunos obvios y otros no tanto, operados en las fuerzas militares del mundo a comienzos del siglo XXI, e incluso en las de nuestros vecinos.

 

Así es como países de probada tradición democrática prevén el empleo de las Fuerzas Armadas como auxiliares de las fuerzas de seguridad interior, cuando éstas son superadas por los acontecimientos. Brasil ha empleado sus Fuerzas Armadas en Río de Janeiro y habría desplazado recientemente hacia el sur efectivos militares estacionados en el noreste, entre otras razones, en prevención de eventuales disturbios en el área urbana de San Pablo. La renuncia a priori al uso de los recursos militares dentro de las fronteras, por parte de autoridades legítimas, parece más una concesión ideológica que una utilización razonable de los recursos disponibles.

 

Si la base de la paz es la confianza recíproca, es auspicioso que en el decreto se propicie proyectar un Sistema de Defensa integrado con nuestros vecinos en la subregión. Sin embargo, ello supone alguna suerte de coordinación de objetivos y metodologías, hoy ausente. Sin que esto signifique alentar un aumento desproporcionado del gasto en armamento militar, cabe señalar que la inversión anual argentina en equipamiento de defensa es el 10% de la brasileña y sólo el 7% de la chilena, por citar dos ejemplos. Tal nivel de inversión no solamente sería insuficiente para modernizar equipos totalmente obsoletos, sino incluso para mantenerlos mínimamente operativos.

 

Eficacia y eficiencia

 

El decreto dispone la constitución del Consejo de Defensa Nacional como principal instancia de asesoramiento al Poder Ejecutivo en la materia, y designa al Ministerio de Defensa como órgano de trabajo permanente de dicho Consejo. Además, atribuye la responsabilidad del planeamiento estratégico militar y la conducción en tiempos de paz de todos los medios militares –bajo control funcional– al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, reservando a las distintas fuerzas la administración de los recursos disponibles. A él se subordinan los Estados Mayores de las fuerzas. Esta definición recoge experiencias de países como Alemania, España y Canadá con el objetivo declarado de unificar el comando y hacer más eficiente la operación conjunta. Se trata, además, de un reclamo de las mismas Fuerzas Armadas desde la triste experiencia de Malvinas; sin embargo, cuando se habla de constituir un sistema de defensa regional, con organizaciones que puedan interoperar, es necesario tener en cuenta que tanto Chile como Brasil no comparten este criterio, ya que carecen de Estados Mayores Conjuntos y mantienen una fuerte independencia entre las distintas fuerzas.

 

Lo importante en la materia es reconocer que en toda organización compleja, la eficacia y la eficiencia no dependen tanto del organigrama cuanto de los niveles operativos y la frecuencia del adiestramiento conjunto. Además, el modelo que se propone en el decreto tiende a concentrar facultades en la conducción política al disponer la competencia exclusiva del Ministerio de Defensa en la asignación y aun la modificación de partidas presupuestarias, así como en la determinación de condiciones y calificaciones para designar a los jefes del Estado Mayor Conjunto y los de las distintas fuerzas.

 

En cambio, ha quedado sin reglamentar un aspecto fundamental de la defensa, que es la constitución y organización de las reservas militares. Desde la supresión del servicio militar obligatorio y la reducción de los efectivos militares a cantidades mínimas (hoy el ejército tiene menos integrantes que la Policía Federal), la posibilidad de una convocatoria en caso de necesidad está fuertemente comprometida; sobre todo por la falta de períodos de instrucción o alistamiento que permitirían mantener razonablemente ágiles a las reservas.

 

Que el Presidente proclame en público que no teme a elementos de las Fuerzas Armadas de la República nada menos que en el acto del Día del Ejército alienta resentimientos hacia ellas en lugar de su plena integración al proceso democrático. Nuestras Fuerzas Armadas son hoy las de la Constitución, y sus integrantes, casi en su totalidad, no tuvieron participación alguna en los hechos de los años setenta. La cuestión militar, que mencionábamos al principio, no se reduce –mucho menos en el presente– a un tema de poder; es más propiamente una cuestión de Estado y, como tal, trasciende la visión partidaria y el ciclo temporal de un gobierno. El tono y los gestos elegidos para transmitir aquel mensaje dieron mayor densidad a lo expresado en el papel.

 

No somos especialistas militares. Sólo planteamos algunas cuestiones desde el punto de vista de ciudadanos que desconocen tanto la elaboración que precedió al decreto presidencial como la técnica legislativa aplicada para expresar en términos “enfáticos” una reglamentación que cayó de sorpresa, sin que sepamos de debates públicos en torno del tema central. La experiencia enseña que no es prudente dejar a los militares tratar solos la cuestión de la guerra y de la paz, como tampoco dejar en soledad a los economistas o a los politólogos para proponer análisis o recomendaciones en el campo de sus respectivas disciplinas, pero con alcances para la sociedad entera.

 

Solemos decir que el principal problema argentino se manifiesta en la fragmentación, que impide compartir un proyecto común, inclusivo y movilizador de toda la sociedad. Para ello es necesario evitar la imposición de visiones sectoriales y la focalización permanente en episodios del pasado, especialmente en aquellos que, por su complejidad, requieren una lectura responsable de los hechos históricos. La sociedad toda debe comprometerse con esta actitud, pero a sus representantes y dirigentes les corresponde dar el primer paso.