{"id":16836,"date":"2021-06-08T12:18:52","date_gmt":"2021-06-08T15:18:52","guid":{"rendered":"https:\/\/www.revistacriterio.com.ar\/bloginst_new\/?p=16836"},"modified":"2021-06-08T12:18:54","modified_gmt":"2021-06-08T15:18:54","slug":"sistema-previsional-las-excepciones-no-son-excepcionales","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.revistacriterio.com.ar\/bloginst_new\/?p=16836","title":{"rendered":"Sistema previsional: las excepciones no son excepcionales"},"content":{"rendered":"

El sistema previsional argentino tiene una muy amplia cobertura, pero enfrenta serios problemas de equidad, sostenibilidad y eficiencia. Existen al menos 177 reg\u00edmenes previsionales que se diferencian del r\u00e9gimen general, que explican m\u00e1s de un tercio de los beneficios y la mitad del gasto del sector. Con iniciativas que integren reg\u00edmenes excepcionales en el esquema general se podr\u00eda, al mismo tiempo, avanzar en la contenci\u00f3n de los costos fiscales y en el fortalecimiento de la protecci\u00f3n brindada por el Estado a la poblaci\u00f3n mayor. Mantener la l\u00f3gica actual, en cambio, llevar\u00e1 a la consolidaci\u00f3n de un modelo costoso, que trata en forma muy distinta a ciudadanos y ciudadanas con historias y necesidades similares y que genera todo tipo de impactos negativos sobre otras \u00e1reas de la econom\u00eda. La discusi\u00f3n sobre pol\u00edtica previsional en la Argentina es siempre compleja y cargada de conflictos y el esfuerzo requerido para plantear una reforma profunda y gradual es grande, pero las razones para hacerlo est\u00e1n a la vista.<\/em><\/p>\n

La Argentina tiene un sistema previsional con una muy amplia cobertura: cerca del 95% de la poblaci\u00f3n mayor de 65 a\u00f1os recibe un beneficio previsional. Los haberes son m\u00e1s bajos de lo que podr\u00edamos desear, pero parecen consistentes con los ingresos en el mercado de trabajo: una jubilaci\u00f3n m\u00ednima es apenas menor al salario m\u00ednimo, y el beneficio promedio que percibe una persona jubilada (que no accedi\u00f3 v\u00eda moratoria) es muy cercano al salario promedio de alguien con un empleo formal estable. Esta combinaci\u00f3n de amplia cobertura y adecuaci\u00f3n resulta, inevitablemente, en un gasto significativo. Cerca de un 12.8% del Producto Interno Bruto (PIB) del pa\u00eds se destina a financiar jubilaciones o pensiones a trav\u00e9s de los programas y esquemas existentes. La magnitud del gasto preocupa a distintos sectores del espectro pol\u00edtico y a analistas independientes, tanto por su nivel actual y su impacto sobre las cuentas fiscales en un contexto de fuertes restricciones, como por las perspectivas de mediano y largo plazo. Por supuesto, ese gasto tiene impactos sobre las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n: sin beneficios previsionales, la pobreza total en 2020 hubiese sido 11 puntos porcentuales m\u00e1s alta de lo registrado, y la de la poblaci\u00f3n mayor de 65 a\u00f1os se hubiese multiplicado por seis.<\/p>\n

Existe un fuerte consenso entre especialistas en cuanto a que el principal desaf\u00edo actual del sistema se vincula con su sostenibilidad fiscal y econ\u00f3mica. Como mencionamos, el costo del sistema es alto, y otros factores, como las reglas de movilidad de los haberes y las tendencias demogr\u00e1ficas, implican que deber\u00eda continuar en aumento a futuro. Por esto es habitual escuchar en debates p\u00fablicos y notas period\u00edsticas expresiones tales como que \u201cel sistema previsional est\u00e1 quebrado\u201d, o que \u201ces insostenible\u201d. Dejemos en claro que este tipo de afirmaciones son incorrectas, tanto desde un punto de vista conceptual como por sus de implicancias para las pol\u00edticas p\u00fablicas, y poco contribuyen a la formulaci\u00f3n de una pol\u00edtica previsional consistente y efectiva.<\/p>\n

Conceptualmente, los sistemas previsionales son programas p\u00fablicos que financian transferencias a adultos mayores mediante recaudaci\u00f3n de impuestos y contribuciones o con ahorros previos. El concepto de \u201cquiebra\u201d, que se refiere a la situaci\u00f3n de una empresa o persona que no puede hacer frente a los pagos a sus acreedores y se presenta ante la Justicia para pedir protecci\u00f3n, no tiene sentido en este marco. Las pol\u00edticas p\u00fablicas no \u201cquiebran\u201d, y la relevancia de esta aclaraci\u00f3n no s\u00f3lo es jur\u00eddica, sino centralmente pol\u00edtica. Como los sistemas previsionales no quiebran, el desaf\u00edo que generan cuando los gastos exceden niveles que, con alg\u00fan criterio, puedan considerarse razonables, radica en que inevitablemente requerir\u00e1n de acciones desde el Estado para financiarlos. Estas acciones pueden implicar disminuir el gasto p\u00fablico en otras \u00e1reas, recaudar nuevos impuestos, endeudarse, o incluso incumplir total o parcialmente con los pagos de beneficios prometidos (lo que obviamente genera conflictos judiciales y deudas). Evidentemente, cualquiera de estas estrategias tiene costos econ\u00f3micos, pol\u00edticos y sociales. Por este motivo, si bien expresar que \u201cest\u00e1 quebrado\u201d puede ser una forma efectiva de comunicar la preocupaci\u00f3n sobre la situaci\u00f3n financiera del sistema previsional, tambi\u00e9n implica distraer el debate necesario. Porque el problema central no es que no se puede gastar mucho en jubilaciones y pensiones; el problema es que, para financiar esa decisi\u00f3n, ser\u00e1n necesarias acciones con impactos negativos en otras \u00e1reas. De la econom\u00eda y de la sociedad.<\/p>\n

El desaf\u00edo de la pol\u00edtica previsional en la Argentina es continuar con una protecci\u00f3n adecuada para la mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n mayor sin por eso producir restricciones o desequilibrios fiscales de magnitud. Los n\u00fameros del sistema muestran una situaci\u00f3n particular, compleja en cuanto a su origen, pero que ofrece un espacio para iniciativas de pol\u00edtica. Si consideramos que la poblaci\u00f3n mayor de 65 a\u00f1os de la Argentina est\u00e1 compuesta por aproximadamente 5.14 millones de personas, un simple c\u00e1lculo nos indica que dar a cada una de ellas un beneficio similar al promedio que paga el llamado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) tendr\u00eda un costo cercano a los 1,6 trillones de pesos, un 6.3% del PIB. Sin embargo, como comentamos, el costo actual de los distintos esquemas previsionales es el doble. La diferencia se explica por la proliferaci\u00f3n de reg\u00edmenes de excepci\u00f3n, la existencia de un importante n\u00famero de beneficiarios y beneficiarias j\u00f3venes y la duplicaci\u00f3n de beneficios. Si se logran implementar iniciativas que reduzcan estos problemas, podr\u00edamos estar ante la posibilidad de avanzar, al mismo tiempo, en la contenci\u00f3n de los costos fiscales y el fortalecimiento de la protecci\u00f3n brindada por el Estado a la poblaci\u00f3n mayor. \u00bfPero c\u00f3mo?<\/p>\n

Entre los factores mencionados, la situaci\u00f3n de los reg\u00edmenes de excepci\u00f3n es particularmente relevante y merece una discusi\u00f3n profunda sobre su justificaci\u00f3n e impacto. Los reg\u00edmenes de excepci\u00f3n son, en la Argentina, muy poco excepcionales. Existen al menos 177 reg\u00edmenes previsionales que se diferencian del r\u00e9gimen general conocido como SIPA, que explican m\u00e1s de un tercio de los beneficios y la mitad del gasto del sector. Estos reg\u00edmenes pueden clasificarse en cinco categor\u00edas.<\/p>\n

La primera incluye los \u201creg\u00edmenes diferenciales\u201d, que son aquellos en que las excepciones se originan en el argumento de que ciertos trabajos se realizan en condiciones particularmente dificultosas y, por lo tanto, resultan en un envejecimiento prematuro de la persona que amerita anticipar la edad de retiro. Un segundo grupo se vincula mayormente a la existencia de m\u00e9ritos que justifican acceso diferencial a los beneficios previsionales; es decir, a los llamados \u201creg\u00edmenes especiales\u201d. El tercer grupo incluye los esquemas que cubren a personas que se desempe\u00f1aron en las fuerzas armadas y de seguridad; administrados por instituciones independientes,  combinan argumentos de m\u00e9rito y de especificidad de las tareas en su justificaci\u00f3n. Los sistemas provinciales, incluidos los que cubren a empleadas y empleados del sector p\u00fablico, y las cajas profesionales independientes son un cuarto grupo, fundamentado en cuestiones de inercia legal. Finalmente, una \u00faltima categor\u00eda es la relativa a las pensiones no contributivas, otorgadas en respuesta a situaciones de extrema necesidad, o por m\u00e9rito o atento a situaciones particulares de las personas beneficiarias, como expresidentes, medallistas ol\u00edmpicos, ganadores del premio Nobel, excombatientes de Malvinas o v\u00edctimas del terrorismo de Estado durante la \u00faltima dictadura militar, entre otros casos.<\/p>\n

Los reg\u00edmenes de excepci\u00f3n requieren atenci\u00f3n por tres motivos: equidad, sostenibilidad y eficiencia. Por un lado, la existencia de esquemas que, en alg\u00fan aspecto, puedan ser m\u00e1s generosos que el r\u00e9gimen general presenta un desaf\u00edo a la equidad de la pol\u00edtica p\u00fablica, ya que cabe cuestionar la raz\u00f3n de estas diferencias entre la ciudadan\u00eda. Quienes defienden estos esquemas argumentan que, en algunos casos, las tasas de aportes o contribuciones son m\u00e1s altas para financiar esta generosidad, pero lo cierto es que pr\u00e1cticamente en ning\u00fan caso los aportes adicionales alcanzan a financiar los beneficios extraordinarios. Por otro lado, esta misma generosidad puede ser relevante en t\u00e9rminos fiscales y econ\u00f3micos, ya que los recursos necesarios para financiarla no est\u00e1n disponibles para otros fines dentro del mismo sistema previsional o en otras \u00e1reas de la pol\u00edtica p\u00fablica, como ser la inversi\u00f3n en infraestructura y educaci\u00f3n, o para disminuir la pobreza.<\/p>\n

Finalmente, la fragmentaci\u00f3n normativa e institucional que generan los reg\u00edmenes de excepci\u00f3n resulta en una importante burocratizaci\u00f3n y p\u00e9rdida de eficiencia del sistema, que puede redundar en una negaci\u00f3n de derechos a ciudadanos y ciudadanas. En la Argentina, casi 3,4 millones de personas son beneficiarias de reg\u00edmenes de excepci\u00f3n (36% del total de los beneficios previsionales) y perciben haberes que son 75% superiores al promedio del SIPA. Los recursos que la sociedad destina a estos esquemas equivalen al 6.4% del PIB, m\u00e1s de lo que se gasta en todo el pa\u00eds en educaci\u00f3n, o lo suficiente para urbanizar casi la totalidad de los barrios populares.<\/p>\n

La mayor\u00eda de los reg\u00edmenes de excepci\u00f3n se originan en la capacidad de presi\u00f3n pol\u00edtica de grupos de inter\u00e9s y no en una respuesta racional a la existencia de situaciones excepcionales. Entre las distintas motivaciones identificadas, no parece haber mucho sustento desde la l\u00f3gica de la pol\u00edtica p\u00fablica para mantener reg\u00edmenes que dan beneficios diferenciales por razones de m\u00e9rito o compensaci\u00f3n. En cambio, s\u00ed es m\u00e1s razonable ofrecer un trato especial a quienes, por las tareas que desarrollan en sus trabajos, se exponen a condiciones que pueden resultar en un envejecimiento prematuro. Pero aun en esos casos, parece m\u00e1s efectivo utilizar un esquema de seguro de invalidez o de riesgo de trabajo que resuelva la situaci\u00f3n de cada trabajador o trabajadora en particular, antes que otorgar condiciones ventajosas a colectivos en forma indiscriminada, lo que excluye a otras personas en el proceso.<\/p>\n

La discusi\u00f3n sobre pol\u00edtica previsional en la Argentina resulta siempre compleja y cargada de conflictos y tensi\u00f3n. Avanzar sobre algunas de las falencias del sistema puede ser costoso en t\u00e9rminos pol\u00edticos, dada la resistencia que seguramente presentar\u00e1n los grupos que hoy se ven favorecidos, mientras que los beneficios fiscales y econ\u00f3micos solo se pueden percibir en el mediano plazo dada la necesaria gradualidad de cualquier reforma y la importancia de preservar todo derecho adquirido. Sin embargo, la falta de acci\u00f3n llevar\u00e1 a la consolidaci\u00f3n de un modelo con crecientes costos fiscales, tratamiento inequitativo de beneficiarios y beneficiarias, impactos regresivos en la distribuci\u00f3n del ingreso e incentivos perversos sobre otras \u00e1reas de la econom\u00eda, como el mercado de trabajo y el sistema tributario.<\/p>\n

La experiencia de nuestro pa\u00eds muestra que las reformas formuladas r\u00e1pidamente y sin una adecuada construcci\u00f3n de consensos previos han sido poco exitosas, con muchas propuestas desechadas y otras implementadas pero revertidas al poco tiempo. La construcci\u00f3n de un modelo previsional moderno, que ofrezca protecci\u00f3n adecuada a la mayor parte de la poblaci\u00f3n adulta y sea fiscal y econ\u00f3micamente sostenible en el tiempo, es un proceso que demandar\u00e1 compromisos que incluyan a todos los sectores sociales y pol\u00edticos. El esfuerzo requerido es grande; las razones para hacerlo, sobran.<\/p>\n

Rafael Rofman es Investigador principal del programa de Protecci\u00f3n Social de CIPPEC<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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