{"id":4740,"date":"2010-06-03T16:28:33","date_gmt":"2010-06-03T19:28:33","guid":{"rendered":"http:\/\/www.revistacriterio.com.ar\/bloginst_new\/?p=4740"},"modified":"2010-06-03T16:28:33","modified_gmt":"2010-06-03T19:28:33","slug":"la-coparticipacion-federal-una-madeja-de-dificil-solucion","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.revistacriterio.com.ar\/bloginst_new\/?p=4740","title":{"rendered":"La coparticipaci\u00f3n federal: una madeja de dif\u00edcil soluci\u00f3n"},"content":{"rendered":"

\u00bfC\u00f3mo desenredar un ovillo que acumula m\u00e1s de medio siglo de parches provisorios en virtud de los recursos de la Naci\u00f3n y las provincias?<\/span>El debate sobre la asignaci\u00f3n del producido del impuesto sobre los d\u00e9bitos y cr\u00e9ditos bancarios, incluy\u00f3 avatares diversos: desde la interpretaci\u00f3n constitucional de las mayor\u00edas requeridas para aprobar su reforma (con el minu\u00e9 del env\u00edo y reenv\u00edo del proyecto de ley entre los presidentes de ambas C\u00e1maras del Congreso) hasta planteos de la presidenta Cristina Fern\u00e1ndez de Kirchner tendientes a una eventual derogaci\u00f3n del tributo en el futuro. Estas circunstancias pusieron una vez m\u00e1s en el centro de la escena la cuesti\u00f3n de la distribuci\u00f3n de los recursos entre la naci\u00f3n y las provincias. En los entreactos, el presidente del Partido Justicialista, N\u00e9stor Kirchner, sugiri\u00f3 la necesidad de discutir una nueva ley de coparticipaci\u00f3n federal. Una de las acepciones del diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola respecto de la locuci\u00f3n \u201cmadeja\u201d, dice: cosa que est\u00e1 muy desordenada o enredada<\/em>.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Agrega tambi\u00e9n que una \u201cpersona madeja\u201d es la que acumula ideas sin ordenaci\u00f3n ni m\u00e9todo<\/em>. Ambas acepciones resultan aplicables a la instituci\u00f3n de la coparticipaci\u00f3n federal. Intentemos desenredar esta madeja.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/span><\/span><\/p>\n

Un pa\u00eds federal<\/span><\/span><\/span><\/strong><\/p>\n

La Constituci\u00f3n<\/span> dispone que la Naci\u00f3n Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal (art. 1\u00ba), y que las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno central, teniendo la potestad de organizar sus gobiernos siempre y cuando no contradigan lo pactado en la Constituci\u00f3n Nacional (art. 121). Tambi\u00e9n fija la manera en que el gobierno central procurar\u00e1 recursos para cumplir sus funciones. Dado que las provincias pueden hacer lo propio en sus territorios, se generan dos niveles de tributaci\u00f3n: federal y provincial. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

En un sistema federal puro, como el de los Estados Unidos, el estado nacional se financia con sus propios impuestos (b\u00e1sicamente, tributos a las ganancias), en tanto que los estados generan sus propios grav\u00e1menes para subsistir. En el nuestro \u2013que podemos catalogar como sistema federal mixto\u2013 conviven: impuestos o grav\u00e1menes exclusivamente federales (el caso de las retenciones), otros cuyo producido se distribuye entre la naci\u00f3n y las provincias por revestir car\u00e1cter concurrente (impuestos a las ganancias y valor agregado, por ejemplo), y finalmente, impuestos exclusivamente provinciales (inmobiliario e ingresos brutos).<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Este sistema mixto se fue gestando con la creaci\u00f3n de nuevos impuestos cuya recaudaci\u00f3n qued\u00f3 a cargo del estado federal, sea por propia iniciativa o por delegaci\u00f3n de las provincias. Este m\u00e9todo dio lugar a lo que hoy denominamos coparticipaci\u00f3n federal, es decir, el sistema mediante el cual determinados impuestos son cobrados por la Naci\u00f3n para luego ser distribuidos entre el gobierno central y las provincias para hacer frente a sus erogaciones.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La reforma de 1994 incorpor\u00f3 este r\u00e9gimen al texto constitucional, dejando establecido que el Congreso tiene la atribuci\u00f3n de imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias<\/em>, as\u00ed como contribuciones directas, las que ya figuraban en el art. 67 de la Constituci\u00f3n de 1853\/60. En 1994 se dispuso que las contribuciones, sean directas o indirectas, fueran coparticipables. Luego se fij\u00f3 el mecanismo de sanci\u00f3n de una \u201cley convenio\u201d para establecer la distribuci\u00f3n primaria (entre la Naci\u00f3n, las provincias y la ciudad de Buenos Aires), y secundaria (entre las propias provincias y la ciudad de Buenos Aires) de los recursos coparticipables, contemplando criterios objetivos de reparto.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La reforma institucionaliz\u00f3 y otorg\u00f3 rango constitucional a un sistema que comenz\u00f3 a establecerse en 1935, cuando la ley N\u00b0 12.139 unific\u00f3 la totalidad de los impuestos internos existentes en las provincias, y dispuso la manera en que la recaudaci\u00f3n ser\u00eda distribuida entre la Naci\u00f3n y las provincias. Con posterioridad, el sistema se fue \u201cperfeccionando\u201d (si cabe el vocablo), hasta llegar a la promulgaci\u00f3n de la Ley N\u00b0 20.221 en 1973 (se trat\u00f3 de una ley de facto). Vale destacar dos razones que impulsaron su promulgaci\u00f3n: fortalecer en el plano financiero el efectivo ejercicio del sistema federal de gobierno; y facilitar el \u00e9xito de las gestiones de los nuevos gobiernos, ya que en 1973 se volvi\u00f3 al cauce institucional luego del golpe de estado de 1966. La ley estableci\u00f3 su vigencia hasta 1980 e intent\u00f3 fijar par\u00e1metros objetivos de distribuci\u00f3n de los recursos coparticipables, por oposici\u00f3n a porcentajes fijos \u2013algo destacable\u2013. Determin\u00f3 tres criterios: poblaci\u00f3n (65% de la masa coparticipable); proporci\u00f3n per c\u00e1pita a la brecha de desarrollo seg\u00fan la f\u00f3rmula establecida en la propia ley (25%); y promedio de densidad de poblaci\u00f3n, beneficiando a las de menor densidad (10%). La distribuci\u00f3n primaria se fij\u00f3 en 48,5% para la Naci\u00f3n, y un porcentaje igual para las provincias. La coparticipaci\u00f3n secundaria se realizar\u00eda conforme con los par\u00e1metros objetivos \u00a0<\/span>descriptos.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Este r\u00e9gimen (que fue modificado en detrimento de las provincias durante la dictadura militar de 1976-1983) caduc\u00f3 en 1984, para legislarse nuevamente en 1988. Mediante la ley N\u00b0 23.548 (hoy vigente) se implement\u00f3 un sistema \u201ctransitorio\u201d de coparticipaci\u00f3n federal, que modific\u00f3 los criterios establecidos en el r\u00e9gimen anterior y estableci\u00f3 porcentajes fijos en materia de distribuci\u00f3n secundaria. Aument\u00f3 la participaci\u00f3n de las provincias (54,66%) respecto de la Naci\u00f3n (42,34%) en lo que hace a la distribuci\u00f3n primaria y cre\u00f3 tambi\u00e9n la figura de los \u201caportes del tesoro nacional\u201d (ATN, 1%), cuyo objetivo fue \u201catender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de<\/em><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

los gobiernos provinciales\u201d<\/span><\/em>. Finalmente, estableci\u00f3 que el monto a distribuir entre las provincias nunca podr\u00e1 ser inferior al 34% de la recaudaci\u00f3n de los recursos tributarios nacionales de la administraci\u00f3n central, tengan o no el car\u00e1cter de coparticipables. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Si bien el objetivo de esta norma fue resolver la distribuci\u00f3n de fondos coparticipables durante el lapso de dos a\u00f1os, el r\u00e9gimen se encuentra vigente pese a la existencia de la cl\u00e1usula transitoria sexta de la Constituci\u00f3n Nacional reformada en 1994, que dispuso que \u201cun r\u00e9gimen de coparticipaci\u00f3n conforme lo dispuesto en el art. 75 inc. 2 y la reglamentaci\u00f3n del organismo fiscal federal, ser\u00e1n establecidos antes de la finalizaci\u00f3n del a\u00f1o 1996\u201d.<\/em><\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La Ley<\/span> dictada en 1973 conten\u00eda ciertos principios que al parecer guiaron a los constituyentes de 1994 cuando incorporaron el art. 75 inc. 2, mientras que la ley actualmente vigente, con las \u201cdeformaciones\u201d que a continuaci\u00f3n veremos, ha desnaturalizado profundamente el sistema.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/span><\/span><\/p>\n

Desde 1988 la torta se achica<\/span><\/span><\/span><\/strong><\/p>\n

Como vimos, la \u00faltima norma pretendi\u00f3 fijar una coparticipaci\u00f3n primaria en el orden del 42% para la Naci\u00f3n y un 54% para las provincias, con porcentajes menores para ATN (1%) y fondos de recupero para determinadas provincias (3%). <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La masa coparticipable estaba constituida por todos los impuestos nacionales, con excepci\u00f3n de los derechos de importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n (constitucionalmente afectados al estado nacional), impuestos y contribuciones con asignaci\u00f3n espec\u00edfica, y otros tributos menores con sistemas propios.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Inmediatamente despu\u00e9s de la sanci\u00f3n de la norma en 1988, mediante distintas leyes, reformas, marchas y contramarchas, comenz\u00f3 a horadarse paulatinamente la masa coparticipable, teniendo como causa principal el costo de la seguridad social. Describir la actual madeja de la coparticipaci\u00f3n es un trabajo \u00edmprobo, y por su complejidad, s\u00f3lo agregar\u00e1 m\u00e1s confusi\u00f3n a la existente. No obstante, intentar\u00e9 se\u00f1alar sus tramas principales1<\/sup>: <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/span><\/span><\/p>\n

-Los impuestos cuyo 100% forman parte de la \u201ccoparticipaci\u00f3n bruta\u201d son los internos y ganancia m\u00ednima presunta.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

-Del impuesto a las ganancias recaudado, el 64% forma parte de la coparticipaci\u00f3n bruta, en tanto que el 20% se destina a la seguridad social, el 10% con un tope de hasta $ 650 millones al fondo de reparaci\u00f3n del conurbano bonaerense \u2013el excedente de ese tope vuelve a las provincias excepto Buenos Aires conforme \u00edndices de participaci\u00f3n secundaria\u2013, y el 4% corre la misma suerte que el excedente. Finalmente, el 2% directo alimenta el fondo destinado a ATN. -Del impuesto al valor agregado recaudado, el 89% forma parte de la coparticipaci\u00f3n bruta, en tanto que el 11% restante se aplica a la seguridad social.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

-Del impuesto a los d\u00e9bitos y cr\u00e9ditos bancarios, el 30% se destina a \u201ccoparticipaci\u00f3n bruta\u201d, en tanto que el 70% restante se asigna directamente a la Naci\u00f3n.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/span><\/span><\/p>\n

En este ligero an\u00e1lisis, puede observarse que la \u201ccoparticipaci\u00f3n bruta\u201d no est\u00e1 integrada por el 100% de los tributos recaudados, sino que tanto el impuesto a las ganancias como el IVA tienen importantes desv\u00edos con asignaci\u00f3n espec\u00edfica, primeramente en la seguridad social. La \u201ccoparticipaci\u00f3n bruta\u201d corre la misma suerte, dado que en el monto total (con los descuentos mencionados) se vuelve a practicar una deducci\u00f3n del 15% que se destina a la seguridad social2<\/sup>.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Descontado este 15% se llega a la \u201ccoparticipaci\u00f3n neta\u201d, que es el monto sobre el que se aplican los porcentajes de distribuci\u00f3n primaria y secundaria fijados en la Ley N\u00b0 23.548.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Estos gruesos trazos del esquema de coparticipaci\u00f3n, que omiten \u2013en honor a la brevedad\u2013 muchos impuestos directos e indirectos, tasas y otros fondos y que no pretende ser exhaustivo, demuestran que un eventual debate sobre la coparticipaci\u00f3n federal debe ser mucho m\u00e1s inclusivo, puesto que de lo que en rigor se trata es de la \u201ccoparticipaci\u00f3n neta\u201d, cuyo volumen ha sido ya horadado por una cantidad de deducciones espec\u00edficas que redujeron la masa coparticipable. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/span><\/span><\/p>\n

Una tarea necesaria<\/span><\/span><\/span><\/strong><\/p>\n

La Naci\u00f3n<\/span> tiene, por lo tanto, como recursos directos no sujetos a coparticipaci\u00f3n los fondos provenientes del comercio exterior (por ej.: retenciones) y otros impuestos internos, parte del impuesto a los bienes personales, y el 70% del impuesto a los d\u00e9bitos y cr\u00e9ditos bancarios. Luego, a trav\u00e9s del Ministerio del Interior, maneja los recursos provenientes de los aportes del tesoro nacional (2% del impuesto a las ganancias m\u00e1s 1% de la coparticipaci\u00f3n neta). <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Por otra parte, la mayor merma previa a la \u201ccoparticipaci\u00f3n bruta\u201d est\u00e1 vinculada a fondos afectados a la seguridad social. Como ya lo han indicado varios economistas3, un primer problema a resolver \u2013previo a la discusi\u00f3n sobre la coparticipaci\u00f3n federal\u2013 es el de los aportes a la seguridad social. En efecto, el origen de estas deducciones se vincul\u00f3 mayormente con la promulgaci\u00f3n de la ley N\u00b0 24.241, que implement\u00f3 el sistema de jubilaciones privadas, provocando un desfinanciamiento del sistema de seguridad social, respecto de las jubilaciones de reparto vigentes a la fecha de vigencia de esa legislaci\u00f3n. Si bien es verdad que este esquema pudo haber tenido una justificaci\u00f3n temporal hasta tanto el sistema mixto implementado en 1994 alcanzara su equilibrio, no lo es menos que en 2008 el sistema fue derogado, volvi\u00e9ndose al de reparto tradicional. Informes econ\u00f3micos y la propia ANSeS reconocen que el sistema reviste en la actualidad car\u00e1cter superavitario, habi\u00e9ndose en consecuencia perdido las razones de los descuentos originales. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

La primera tarea podr\u00eda ser el debate a fondo sobre los recursos de la seguridad social (que incluya la situaci\u00f3n de las cuentas de capitalizaci\u00f3n transferidas a la ANSeS producto de la reforma previsional), sus recursos y su futuro. De \u00e9ste podr\u00eda resultar la devoluci\u00f3n de las disminuciones actuales a los impuestos a las ganancias y al valor agregado, as\u00ed como el 15% de la coparticipaci\u00f3n bruta, aumentando sustancialmente la masa coparticipable. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Parece elemental que una madeja pueda desenredarse comenzando por las puntas menos enmara\u00f1adas. Tal vez la cuesti\u00f3n previsional sea la punta del ovillo de un sistema que acumula hace m\u00e1s de medio siglo parches provisorios y no soluciones de fondo.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u00a0<\/span><\/span><\/p>\n

1. Los datos surgen de la Comisi\u00f3n Federal de Impuestos, creada por la Ley de Coparticipaci\u00f3n Federal N\u00b0 23.548 \u2013 <\/span>www.comfedim<\/span><\/a>.gov.ar<\/span><\/span><\/em><\/p>\n

2. El producido del impuesto a los bienes personales se distribuye de manera directa como \u201ccoparticipaci\u00f3n neta\u201d<\/span><\/span><\/em><\/p>\n

3. V\u00e9ase en este sentido el Informe preparado por Nadin Arga\u00f1araz, de la Fundaci\u00f3n Mediterr\u00e1nea \u2013IERAL-, relativo a estos temas del 12 de marzo de 2010 (Foco fiscal \u2013 A\u00f1o 4, Edici\u00f3n N\u00b0 4).<\/span><\/em>\u00a0<\/p>\n

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