La designación de Jorge M. Capitanich como Jefe de Gabinete ha vuelto a poner en el candelero una figura institucional que en los últimos años parecía condenada al olvido.
Instituida en la Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994, la figura del jefe de Gabinete pretendió ser un resorte para lograr alguna fórmula política que impida o –más modestamente– morigere una eventual crisis política. Dicho rol procura tener algún grado de cercanía con la de un Primer Ministro o el Jefe de Gobierno de los países europeos, aunque tal similitud –como veremos– resulta sólo cosmética. En los hechos, se trata de un ministro coordinador, con rango constitucional, cuyo nombramiento y remoción dependen del Presidente de la Nación.
Una reforma inconclusa
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 estuvo signada por dos grandes ambiciones: la reelección de Carlos Menem y la pretensión de Raúl Alfonsín de incorporar elementos de control en el texto constitucional, para conjurar aquello que parecía la madre de todos los problemas: el hiperpresidencialismo.
Esta categoría fue pensada por Carlos S. Nino, quien a lo largo de su vida escribió y abogó por un sistema que modere la preponderancia del Poder Ejecutivo en la praxis institucional argentina. Su texto Fundamentos de Derecho Constitucional, publicado en 1992, presenta los elementos teóricos y conceptuales de su teoría. Específicamente, sostenía la necesidad de reformas explícitas del esquema de Gobierno, tendientes a adoptar un sistema mixto. Por otra parte, Nino trabajó en un primer borrador de reforma constitucional (publicado en 1992 por el Centro de Estudios Institucionales), en el que se incorporaban rasgos de los sistemas parlamentarios de corte europeo continental, como la distinción entre el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno, la creación de un Consejo de Estado, un Consejo del Poder Judicial y muchas otras modificaciones estructurales, entre las que se encontraba el Ministerio Público Fiscal y la Defensoría del Pueblo.
El Pacto de Olivos, suscripto entre Carlos Menem y Raúl Alfonsín, puso en juego las ambiciones que reseñamos anteriormente. Obtenida la reelección, se incorporaron varios organismos de control al texto constitucional, entre los que se destaca el Consejo de la Magistratura, el Defensor del Pueblo y el Procurador General de la Nación. Todas las nuevas estructuras se diseñaron con el objeto de controlar o mejorar el funcionamiento institucional de la República. La figura del Jefe de Gabinete se inserta en esta coyuntura.
A casi veinte años de la reforma, puede verse que los problemas de los que se hablaba en 1994 se han agravado. La concentración de imperio en cabeza del Presidente ha avanzado en detrimento de los demás poderes del Estado, pese a las buenas ideas que intentaron plasmarse en la Asamblea constituyente de Santa Fe.
Parlamentarismo y el Jefe de Gabinete vernáculo
Mucho se ha hablado de la poca capacidad del sistema político argentino para conjurar una crisis. En nuestra historia, los golpes de estado fueron la muestra más brutal de la ausencia de la política, apelando a la fuerza para resolver problemas que debían remediarse por vías institucionales. Por el contrario, y simplificando mucho, los sistemas parlamentarios parecen tener resortes que obligan a establecer coaliciones de gobierno, de manera de formar mayorías que permitan ejercer el poder. La pérdida de tales alianzas, genera la caída y cambio de gobierno.
Si tomamos el sistema alemán, la parlamentaria es una forma de gobierno que promueve la generación de articulaciones políticas duraderas. Obliga al diálogo, la negociación y el acuerdo. En Italia, y siguiendo con las simplificaciones, podemos ver la otra cara de la moneda: la falta de coaliciones sólidas genera la inestabilidad que se vivió en los últimos meses.
La reforma de 1994 quiso, de manera extremadamente embrionaria, poner algún elemento del parlamentarismo en la Constitución. Así, el art. 100, cuando crea la figura del Jefe de Gabinete, está de algún modo insertando en nuestro modelo constitucional presidencialista una figura con ribetes parlamentarios. Estos indicios están dados por el propio art. 101, cuando dice que puede ser censurado por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cámaras, y removido por la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras. Esta fórmula es novedosa, pues el Presidente, el Jefe de Gabinete y todos sus ministros están sujetos a la institución del juicio político, lo que significa una mayoría especial de dos tercios para acusar al funcionario en la Cámara de Diputados, y la misma mayoría para destituirlo en el Senado.
Por otra parte, la Constitución le otorga facultades específicas, que antes le correspondían al Presidente de la Nación, como ser la de ejecutar el presupuesto y ejercer la administración general del país. Tiene asimismo la obligación de concurrir al Congreso Nacional al menos una vez por mes, o cuando alguna de las Cámaras lo convoque, para informar sobre la marcha del gobierno. Finalmente, entre las muchas funciones que posee, es el encargado de preparar y convocar a las reuniones de Gabinete de ministros.
Pese a los pocos elementos (la censura y la remoción) que podrían inclinar esta figura hacia un modelo más parlamentario, la realidad es que –como lo demuestra la praxis política– no ha servido para conjurar aquello para lo que habría sido creado.
Quienes pasaron por este cargo desde su creación tampoco han demostrado la autonomía suficiente del presidente para darle a la encomienda una impronta especial, cuyo ejercicio pueda acercarlo hacia una atenuación del hiperpresidencialismo.
Una función que poco aporta
En suma, el despliegue de actividad mediática de Jorge Capitanich como Jefe de Gabinete no significa –necesariamente– que la figura haya tomado una relevancia distinta a la que ya tuvo. Dos argumentos nos permiten sostener esta conclusión: el primero es estructural, en cuanto a que la Constitución no le otorga un status lo suficientemente autónomo como para erigirse en un articulador político ante la crisis. Puede ser removido sin más por el Presidente, y sus poderes no son delegados por el Poder Legislativo (clave en la estructura parlamentaria), sino por el propio Poder Ejecutivo. El segundo tiene que ver con la actual coyuntura: el protagonismo que adquirió tiene más que ver con una situación especial de la actual Presidente, que por razones de salud ha delegado la administración diaria en el Jefe de Gabinete, todo lo cual podría revertirse en caso de una mejora.
La Constitución, pues, ha creado en 1994 algunas figuras que en teoría se pensaron para equilibrar el poder. En los hechos, su aplicación equivocada, o su falta de aplicación, han contribuido fuertemente al efecto contrario. El caso del Jefe de Gabinete no escapa a esta coyuntura.
